维持分权和制约机制的目的，是让宪法成为政治生活中的反托拉斯法，防止出现一个独大的组织垄断对真理的解释权、对人民的代表权和对公共生活的控制权。
部分领域的方案尚不完整（如公共文化仅涉及部分文化内涵）。鉴于标准的抽象化必然导致精准性流失、各地的具体实践纷繁复杂、地方权力机关是否采用地方性法规创制规则具有不确定性等因素，有必要引入相关政策工具开展专门的辅助校验。
这两种进路也存在共性问题，都拘泥于纯粹的理论、逻辑或制度层面，脱离了地方性事务作为特定法律概念所应置身的严格、明确、有限的规范语境。其中，地方政府事权在《宪法》第107条和《地方组织法》第73、76条等条款中有较详细的列举，且随着财政事权与支出责任划分改革的不断深化，各具体领域的配置方案愈发具体、清晰，地方政府事权甚至在某种程度上成为地方事权的代名词。前述逻辑结构如下图：但是，法律文本的规范分析并不能独立、全面地界定地方性事务内涵，这既由前述规范样本与地方性事务表述之间关联的间接性和规范内涵自身的抽象性决定，也源于规范文本与制度实践乃至改革趋势之间的弥合压力。其虽然是域外理论，但与我国《宪法》第3条规定的民主集中制原则深度契合，[18]符合中国性的基本要求，[19]借此可以确立从横向视角解读地方性事务规范内涵的理论正当性。[71]如《行政强制法》第10条第3款对地方性法规基于地方性事务创设行政强制措施的范围规定。
[27]四是在重要程度+影响范围基础上再辅以财权与事权相统一标准，后者主要负责判断立法重心，包括获益主体、财政来源和成本效率三个因素。近年来，在一系列央地财政事权和支出责任划分改革文件的指引下，部分领域的事权纵向配置方案逐渐清晰。白斌：《宪法教义学》，北京大学出版社2014年版，第八章。
为行文简洁，以下简称1982年条例、1953年办法和1958年办法。[31]《农村人民公社工作条例》(1962年)第21条：生产队范围内的土地，都归生产队所有。张千帆：《农村土地集体所有的困惑与消解》，《法学研究》2012年第4期，第115页以下。[42]住建部《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》(2015年11月24日)要求，到2020年，全国所有县(市)要完成县(市)域乡村建设规划编制或修编。
第二，集体用地市场加剧了耕地的浪费。在短短十三个月，中央政府四次强调集体土地不得流转，频度之高，足见关注之切。
由此，八二宪法土地条款承前启后，既确认传统的土地管理体制，又深刻地更新其背后依凭的制度理性与目标。这方面唯一的显著例外，是大跃进时期全国农村大炼钢铁。市场体制下，合理用地则要求防止和消除降低市场效率的现象，如垄断、投机等。1958年《国家建设征用土地办法》在十年动乱中不复适用，留下国家建设征地领域的法律真空。
[39]此外，城市土地划拨同样依据计划。从经济学角度来看，计划征地体制之所以低效，根本原因在于用地单位无须承担用地成本，即成本无法被内部化导致低效用地。[11]参见前引[2]，程雪阳《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》文，第178页。[21]不难看出，1982年上半年，恰逢新征地条例审议之时，有相当一部分修宪者出于对国家建设用地不便的忧虑，对农民集体坐地生财的不满，主张把土地全盘国有化写进宪法。
横向比较，世界上也找不到任何其他国家宪法有类似规定。这里重申的对象，正是1962年《农村人民公社工作条例》禁止集体土地出租和买卖的规定。
[37]因此，在这种城乡分割体制下，集体土地上不搞非农建设，国家征地成为农村土地非农化的唯一途径。一方面，与社会主义国家如前苏联相比，我国并未实行土地全盘国有化，而是保留了农村土地集体所有制。
《中华人民共和国第五届全国人民代表代表大会第四次会议提案及审查意见》，第1838页。1958年公布的《国家建设征用土地办法》早已不能适应变化了的情况，致使近年来国家建设征地工作实际上处于‘无法可依的状态……由于‘无法可依，征地管理工作相当混乱。第二轮审批根据征地规模报中央或地方各级政府。此处并未明确提及村民住宅或公共设施建设。那么，为什么不是七五宪法、七八宪法这些政治倾向更为激进的宪法规定土地国有，反轮到八二宪法来解决国家建设用地的难处？答案很可能是：现实需要。2004年修宪把第3款的征用改为征收或者征用，并增添给予补偿要求。
而现在，人所共知的现实是，计划体制下的资源利用和配置往往低效。要尽快制定和颁布土地法。
多年来，征地制度的一系列改革，如提高补偿、加强程序的参与度和透明度，以及正在开展的集体经营性建设用地入市改革，都可视作在这个方向上的努力和进步。近年来，一些学者主张这样的规定违宪。
换言之，在西方，征地是例外性权力。[6]参见张翔：《宪法释义学：原理、技术、实践》，法律出版社2014年版，第六部分。
只要国家许可，任何征地都自然而然地合乎公共利益。[46]但是，计划体制下的用地浪费始终屡禁不绝。[45]参见张敬东：《中国城市土地并非无偿使用：兼论土地利用效率低的根本原因》，《城市问题》1992年第5期，第10页以下。因此，视城市土地属于国家所有为十年动乱遗产完全不符史实。
[23]参见王维洛：《1982年一场无声无息的土地革命——中国的私有土地是如何国有化的》(上、下)，《国土资源》2014年10月号、11月号。问题是，为什么不是七五宪法或七八宪法，而是八二宪法才作此确认？1981年4月17日，国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》指出，必须重申，农村社队的土地都归集体所有。
许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设。1953年和1958年的征地办法都规定用地单位补偿被征地农民，但由于当时的用地单位基本都属于国家机构，补偿成本的最终承担者是公共财政，而非单位自己掏腰包。
这并不意味着赞同方法论上的杂糅主义，[48]或放弃方法论的自我反省。胡乔木指出：如果规定农村土地一律国有，除了动荡，国家将得不到任何东西。
结语：中国宪法解释的原旨主义立场及前景整体考察八二宪法第10条的五款规定，便能理解其背后的纠结与期待，以及所蕴藏的宝贵宪法遗产。尽管被明示于三部相关规范的名称当中，国家建设从来就不是征地的唯一目的。首先，为强化对国家征地权的法律控制，缓解大规模征地拆迁带来的剧烈社会冲突，学界着力于宪法第10条第3款，就公共利益、补偿要求和法定程序三个要件做了大量解释工作。但是回望历史，在1982年的修宪时刻，这样的表达至少在以下三层意义上是令人费解的。
三、征地条款与土地利用条款八二宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。将类似房地产的市场价值作为房屋补偿价值的衡量标准，这实际上肯定了国家应对房屋的国有土地使用权做一定补偿。
正是在这个意义上，原旨主义立场有效地区分开规范与现实，要求对自家宪法自信却不盲信，对现行制度理解但不保守，更加稳健地推动中国土地管理制度改革，更好实现宪法价值平衡。随着三十多年来的改革、修宪与社会变迁，市场、法治、人权，特别是公私财产平等保护等新的规范意涵已经被注入宪法，但现行土地制度在实际运行中的问题与矛盾也日益突显。
原旨主义立场回顾但不固执历史，要求我们超脱一时一地的具体土地制度安排，去把握宪法条文背后的实践理性、价值平衡等鲜活而深沉的宪法原理，指导并推动中国土地制度进一步改革。需要注意的是，同世界上其他国家一样，宪法价值之间的平衡必然是动态、渐进的。
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